12萬億化債解決存量隱性債務(wù)風(fēng)險問題，而高壓監(jiān)管和體制機制改革則解決隱性債務(wù)增長問題。
隨著12萬億元化解地方政府隱性債務(wù)（下稱化債）風(fēng)險組合拳逐步落地，存量隱性債務(wù)風(fēng)險得到極大緩釋，地方當(dāng)期化債壓力大幅減輕，可騰出更多資金保民生促發(fā)展。但如何真正遏制住增量隱性債務(wù)也至關(guān)重要。
對此，財政部部長藍佛安近期在全國人大常委會發(fā)布會上表示，將對隱性債務(wù)持續(xù)保持“零容忍”高壓監(jiān)管態(tài)勢，對新增隱性債務(wù)發(fā)現(xiàn)一起、查處一起、問責(zé)一起。另外還將不斷完善地方債務(wù)管理，加快建立同高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的中國特色債務(wù)體系。
粵開證券首席經(jīng)濟學(xué)家羅志恒表示，強化債務(wù)管理能夠在一定程度上遏制隱性債務(wù)增長，但從根本上解決仍要靠制度改革。長期來看，要從財政體制、債務(wù)預(yù)算管理和城投轉(zhuǎn)型三個維度出發(fā)，從根本上解決地方隱性債務(wù)的產(chǎn)生。下階段，應(yīng)加強對地方化債資金規(guī)范使用的監(jiān)督，要厘清政府與市場邊界進而確定政府規(guī)模、上收中央事權(quán)和支出責(zé)任、穩(wěn)定宏觀稅負、建立資本與債務(wù)預(yù)算、推動城投平臺轉(zhuǎn)型等，從而真正解決地方債務(wù)風(fēng)險問題。
跳出“一邊化債、一邊新增”怪圈
在2015年之前，地方政府在法律上不能舉債，但為了滿足經(jīng)濟社會發(fā)展，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善民生，不少通過地方政府融資平臺公司等渠道違規(guī)舉債，實際形成了隱性債務(wù)。經(jīng)過幾輪全面審計，中國摸清了地方實際債務(wù)情況。官方數(shù)據(jù)顯示，截至2014年末的全國地方政府債務(wù)余額15.4萬億元。此前地方隱性債務(wù)實現(xiàn)透明化。
為了規(guī)范地方政府債務(wù)管理，中國確立了地方舉債“開前門、堵后門”思路，即2015年新預(yù)算法實施后允許地方（省級和計劃單列市）發(fā)行政府債券融資，打開地方合法舉債的“前門”，與此同時剝離地方政府融資平臺公司等的政府融資職能，封堵違規(guī)舉債“后門”。
由于上述15.4萬億元地方政府債務(wù)，除了約1萬億元是政府債券形式存在外，其余超14萬億元地方債務(wù)則是地方通過銀行貸款、融資平臺等非債券方式舉借的存量債務(wù)，利息高（10%左右）、期限相對短。為此，經(jīng)全國人大常委會批準，國務(wù)院在2015年至2018年累計發(fā)行12.2萬億元地方政府債券，來置換上述非政府債券形式的存量債務(wù)，累計節(jié)約利息約1.7萬億元，并優(yōu)化了債務(wù)期限結(jié)構(gòu)。
然而，由于種種原因，雖然地方合法舉債“前門”開了，但實際上違規(guī)舉債的“后門”并未完全堵上。這使得上一輪化債的同時，實際又新增了隱性債務(wù)。
所謂隱性債務(wù)，是指政府及其部門在法定政府債務(wù)限額之外，直接或承諾以財政資金償還及提供擔(dān)保等方式舉借的債務(wù)。隱性債務(wù)快速增長引起中央警惕，為了弄清規(guī)模，2018年底財政部對隱性債務(wù)進行了摸底。
財政部此后公布兩組數(shù)據(jù)，分別是截至2023年底地方政府隱性債務(wù)余額為14.3萬億元；2023年末全國納入政府債務(wù)信息平臺的隱性債務(wù)比2018年摸底數(shù)減少50%。專家據(jù)此推算，2018年底地方隱性債務(wù)余額約29萬億元。
為了防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險，2018年中央要求各地在堅決遏制隱性債務(wù)增量的基礎(chǔ)上，穩(wěn)妥化解存量，于2028年底前全部化解完畢。經(jīng)過五年努力，地方化解了一半的隱性債務(wù)，這也意味著2024年至2028年五年間地方還需要化解剩余的14.3萬億元隱性債務(wù)。
由于地方財政困難，化解存量隱性債務(wù)難度增大，近期財政部公開了一套12萬億元的化債組合拳，即2024年至2028年間地方本來需要償還的14.3萬億元隱性債務(wù)，通過發(fā)行地方政府債券置換及允許2029年之后償還等舉措，使得其中12萬億元隱性債務(wù)無須在2028年之前償還，地方當(dāng)前化債壓力大幅減輕，五年節(jié)約利息6000億元，讓地方騰出巨額資金、精力去支持投資和消費，改善民生，促進經(jīng)濟增長。
隨著上述舉措落地，這一輪十年（2018—2028）化債政策迎來重大變化，存量債務(wù)風(fēng)險得到大幅緩釋。但如何避免新增隱性債務(wù)，防止陷入“一邊化債一邊新增”怪圈，同樣引起官方空前重視。
在上述全國人大常委會發(fā)布會上，在前兩個圍繞此次化債組合拳的問題之后，第三個問題正是“如何防止新增隱性債務(wù)，從根本上解決隱性債務(wù)”。藍佛安在會上回應(yīng)，這是一個特別好的問題。防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險，在解決存量債務(wù)風(fēng)險的同時，必須堅決遏制新增隱性債務(wù)。
而在近期公開的全國人大財經(jīng)委關(guān)于《國務(wù)院關(guān)于提請審議增加地方政府債務(wù)限額置換存量隱性債務(wù)的議案》的審查結(jié)果報告中，給出的五項建議中，堅決遏制新增隱性債務(wù)就是其中之一。
監(jiān)管與改革并重
但想要真正遏制住隱性債務(wù)增長，卻并非易事。盡管目前中國初步遏制了隱性債務(wù)增長勢頭，但從近些年審計、財政等公開的官方信息來看，仍有一些地方違法違規(guī)舉債，且手法更為隱秘。
比如今年6月公開的《國務(wù)院關(guān)于2023年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》顯示，審計的19個省市發(fā)現(xiàn)，24個地區(qū)所屬國企通過在金融資產(chǎn)交易所違規(guī)發(fā)行融資產(chǎn)品、集資借款等方式向社會公眾融資，至2023年底余額373.42億元，主要用于支付到期債務(wù)、發(fā)放人員工資等，形成政府隱性債務(wù)112.58億元。
要想遏制地方違規(guī)舉債，顯然高壓監(jiān)管不可或缺。
藍佛安在上述會上介紹加強隱性債務(wù)監(jiān)管主要從三個方面發(fā)力。首先財政部正會同有關(guān)部門健全信息共享和監(jiān)管協(xié)同機制，全口徑監(jiān)測地方政府承擔(dān)償還責(zé)任的債務(wù)情況，動態(tài)分析、及時預(yù)警、防范風(fēng)險。
中央財經(jīng)大學(xué)教授溫來成告訴第一財經(jīng)，目前隱性債務(wù)舉借主體是地方政府投融資平臺公司，而這一融資平臺目前是多頭管理的體制，多數(shù)平臺公司是歸國資部門管，有的是歸財政部門管，有的則是歸本級政府管，比較復(fù)雜，需要部門協(xié)同發(fā)力監(jiān)管。這次財政部再次強調(diào)隱性債務(wù)保持“零容忍”高壓監(jiān)管態(tài)勢，這個落實下去，確實使得近年融資平臺凈融資額呈現(xiàn)下降態(tài)勢，且越來越多城投公司宣布不再承擔(dān)政府融資職能。
上圖來自中誠信國際研報
藍佛安表示，將不新增隱性債務(wù)作為“鐵的紀律”，持續(xù)加強預(yù)算管理，督促地方依法合規(guī)建設(shè)政府投資項目；對未納入預(yù)算安排的政府支出事項和投資項目，一律不得實施，堅決堵住地方違法違規(guī)舉債的途徑。
與此同時，財政部還將強化收集新增隱性債務(wù)線索，及時掌握違規(guī)舉債新手段、新變種，推動監(jiān)管從事后“救火補漏”向事前“防患于未然”延伸。嚴格落實地方政府違規(guī)舉債問責(zé)制。
隱性債務(wù)高壓監(jiān)管能打壓地方違規(guī)舉債勢頭，但想要消除隱性債務(wù)增長“土壤”，顯然需要對癥下藥，離不開體制機制改革。
羅志恒分析，隱性債務(wù)的產(chǎn)生是地方政府的資金需要超過了預(yù)算的資金供給，資金需要既有合理的經(jīng)濟發(fā)展、民生改善和政府運行需要，還有財政體制不合理導(dǎo)致的地方承擔(dān)過多事權(quán)和支出責(zé)任，以及部分地方超越發(fā)展階段和需求的形象工程及超前投資等。
“近年來，隱性債務(wù)的產(chǎn)生一定程度上還與房地產(chǎn)下行引發(fā)的宏觀稅負（財政收入占GDP比重）下行、風(fēng)險多發(fā)導(dǎo)致的經(jīng)濟社會風(fēng)險財政化有關(guān)。因此隱性債務(wù)的產(chǎn)生原因是多元的，涉及財政體制、宏觀稅負下行、多元目標考核、經(jīng)濟社會風(fēng)險財政化、地方政績觀等方面。”羅志恒說。
溫來成認為，隱性債務(wù)增長的一個最重要原因，是地方政府職能寬泛，管理經(jīng)濟社會事務(wù)多，加之經(jīng)濟下行、外部環(huán)境復(fù)雜需要穩(wěn)投資穩(wěn)增長，但財力有限，因此需要靠違規(guī)舉債去彌補。
在了解隱性債務(wù)增長成因之后，就需要進行相應(yīng)改革，來根治隱性債務(wù)問題。
羅志恒表示，長期來看，從財政體制方面，中國需要穩(wěn)定宏觀稅負、厘清政府與市場邊界、適當(dāng)上收中央事權(quán)和支出責(zé)任、對人口流出的區(qū)縣進行機構(gòu)合并等。
為了給企業(yè)等市場主體減負，經(jīng)過多年大規(guī)模減稅降費退稅，中國宏觀稅負出現(xiàn)了明顯下降，與美國基本相當(dāng)，但與此同時也客觀上減少政府可用財力，影響財政可持續(xù)性，因此近些年中央提出穩(wěn)定宏觀稅負。此前大規(guī)模減稅降費也轉(zhuǎn)向了結(jié)構(gòu)性減稅降費。
黨的二十屆三中全會公開的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革 推進中國式現(xiàn)代化的決定》（下稱《決定》）中，部署了深化財稅改革任務(wù)，比如完善政府債務(wù)管理制度，建立全口徑地方債務(wù)監(jiān)測監(jiān)管體系和防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險長效機制，加快地方融資平臺改革轉(zhuǎn)型。
《決定》還提出，增加地方自主財力，拓展地方稅源。適當(dāng)加強中央事權(quán)、提高中央財政支出比例；增加一般性轉(zhuǎn)移支付，提升市縣財力同事權(quán)相匹配程度等。而這顯然有助于從根本上消除地方違規(guī)舉債的動機。
羅志恒表示，當(dāng)前我國政府債務(wù)管理主要是余額和限額管理，尚未編制涵蓋規(guī)模、結(jié)構(gòu)、還本付息計劃、投向等更詳細的債務(wù)預(yù)算，債務(wù)約束力不足，因此有必要建立起債務(wù)預(yù)算和資本預(yù)算。資本預(yù)算即針對政府固定資產(chǎn)投資等能夠形成公共固定資產(chǎn)的財政支出活動編制的預(yù)算；債務(wù)預(yù)算是對政府債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、還本付息計劃等進行詳細規(guī)劃的預(yù)算，是現(xiàn)行債務(wù)限額管理的升級版。
“另外，應(yīng)建立健全債務(wù)風(fēng)險預(yù)警和防控機制，嚴格控制新增債務(wù)規(guī)模，確保債務(wù)規(guī)模與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)。同時，要加強財政紀律和監(jiān)管力度，防止地方政府違規(guī)舉債、變相舉債等行為的發(fā)生。”羅志恒說。
溫來成認為，要從根本上解決隱性債務(wù)增長問題，就需要鏟除純粹為地方政府融資的地方投融資平臺公司，這些地方融資平臺公司轉(zhuǎn)型為公益類國有企業(yè)或市場類國有企業(yè)，自主經(jīng)營自負盈虧，與地方財政劃清界限和責(zé)任。另外對于高校、醫(yī)院的債務(wù)，也要嚴格劃分地方財政與企事業(yè)單位之間邊界，同樣強調(diào)自主經(jīng)營自負盈虧。必須打破城投公司等的財政兜底預(yù)期，對失去清償能力的要依法實施破產(chǎn)重整或清算。
羅志恒表示，應(yīng)加快城投公司市場化轉(zhuǎn)型步伐，推動其向市場化、專業(yè)化、規(guī)范化的方向發(fā)展。通過引入社會資本、優(yōu)化公司治理結(jié)構(gòu)、提升運營效率等方式，增強城投公司的自我造血能力和市場競爭力，從而降低對地方政府的依賴。
“隱性債務(wù)很難真正‘清零’，其他一些國家也有隱性債務(wù)，中國需要把隱性債務(wù)控制在一個可控范圍，明晰政府和融資平臺公司界限、責(zé)任和救助措施，避免對正常財政金融秩序形成沖擊。”溫來成說。
（來源：第一財經(jīng)）
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